价格调节基金何去何从_ Tujiu

　　价格调节基金何去何从
　　刘稚亚
　　今年年初，一则协会建议部委规范基金征收管理的消息引起《经济》记者的关注。由于餐饮行业市场混乱，税负问题严重，2013年3月7日，中国烹饪协会向国家发改委价格司发函，建议规范餐饮行业价格调节基金的征收管理。这则消息在当时并没有引起行业、群众的广泛关注。然而时隔数月，7月中旬，中国烹饪协会又向国家财政部综合司发函，建议在餐饮行业免征价格调节基金。直管部门迟迟不给答复，故事的主人公——中国烹饪协会也只好“安逸”地等待两部委的商议结果。
　　所谓价格调节基金，是指在重要的农产品、畜禽产品、与百姓生活息息相关的副食品和防灾抗灾防疫商品价格发生异动时，政府为平抑市场价格，用于吞吐商品、平衡供求或者支持经营者的专项基金。这项诞生于1988年的地方非税收入，一直受到争论，但并未因此而废除，反而逐渐发展扩大，而且已有相当规模，截止到目前，全国多数城市都建立了价格调节基金制度。据记者查询资料显示，2011年全国价格调节基金筹集额约230.2亿元，占当年财政收入的0.22%，筹资额10亿元以上的省份有山西、内蒙古、山东、广东、陕西等，筹资额最低的安徽为0.05亿至0.1亿元。
　　据记者了解，价格调节基金不仅在行业、市场内存在广泛的争议，直管部门对于它亦是各执一词、各抒己见。一方面，财政部综合司基金处处长魏岩告诉《经济》记者，该部认为价格调节基金是违法违规设立的地方基金，但苦于没有能力强制地方政府停止征收。另一方面，同样对该基金拥有管理权限的发改委却一直认为该基金在保证供应、平抑物价方面作用明显，地方政府可以征收。两部委截然相反的态度，使价格调节基金的演进更具戏剧性，未来何去何从，不仅体现各种利益的博弈，更是成为中国不断规范政府非税收入等行为的现实样本。
　　征收显乱局使用应透明
　　1987年6月，广东省物价局首先提出在大中城市建立价格调节基金制度，并于次年实施，之后在全国逐渐推广普及。1988年国务院在《关于试行主要副食品零售价格变动给职工适当补贴的通知》中，明确提出了要在全国城市中建立副食品价格调节基金的要求，1998年实施的《价格法》27条规定，“政府可以建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，调控价格，稳定市场。”据记者了解，目前全国有27个省市设立了价格调节基金。由于在具体筹集形式、渠道上，尚无统一规定，因此无论是征收方式还是使用、管理程度都存在一些差异及问题。一方面，北京、新疆、浙江宁波、宁夏银川等四地是通过地方财政拨款方式设立价格专项调控基金。另外还有23个省市分别通过向社会企业征收的方式建立该基金，但在征收范围及征收标准上存在很大差别。既有向当地所有企业征收，也有向特定行业或特定领域征收。例如，山西的征收规定是，一般企业按实际缴纳的增值税、消费税和营业税三税之和的1.5%计征。湖北则按纳税人实际缴纳的三税税额的1% 计征。广东的规定是，对批发环节的成品油按0.02 元/升征收；省级电网每年销售电量则按0.003 元/千瓦时征收。山东规定，县级以上人民政府可以向本行政区域内的资源性、垄断性行业企业以及有关生产经营主体筹集价格调节基金。另一方面，一些地区的价格调节基金存在使用不足、管理费用偏高的问题。2012年初，全国价格调节基金余额约为37.9亿元。山西、辽宁、广东等11个省份余额在1亿元以上；山东省累计征收50多亿元，仅使用20亿元。而且，有些地方代征费用占到代征额的10%，并且这部分管理费用长期游离于公众视野之外，所用之处也不得而知。
　　对此，武汉大学政治与公关管理学院教授宋俭表次，由于《价格法》对价格调节基金的规定很笼统，导致各地方政府都各自发挥，这也是目前一些行政事业性收费亟待规范的普遍问题。2012年，全国政协委员孙贵宝也在政协提案中正式提出应规范价格调节基金。他介绍，截至2011年底，全国价格调节基金筹集额达230.2亿元，全国有20多个省区根据价格法各自出台管理办法，但由于缺少实施细则，导致各地出现多头征税、重复征收、代征代收等现象。由此来看，价格调节基金在行业、市场内存在的一系列问题尚待解决。
　　价格调节基金是死是活谁说了算
　　中国烹饪协会2013年3月和7月的两次申请函都迟迟未得到回复，也并非无理取闹。国资委商业饮食服务中心主任徐晶龙告诉记者，受大环境影响，2013年以来全社会餐饮行业收入同比增加8.7%，远低于食材成本及相关费用的增速，其中限额以上餐饮企业收入下滑2.2%。餐饮行业的整体情况不好时，税负问题就更突出，目前全国有17个省市对餐饮行业征收价格调节基金，有些省市如福建、海南、黑龙江等地按营业额的1%征收。
　　就此问题，魏岩答复记者，该部一直认为目前在各地征收的价格调节基金违法违规。财政部的依据是《国务院关于加强预算外资金管理的决定》，“征收政府性基金必须严格按国务院规定统一报财政部审批，重要的报国务院审批。”尽管《价格法》规定地方政府可以“设立”价格调节基金，但并未授予其直接征收权。目前所有地方的价格调节基金都未走上报财政部的程序。为更好地规范政府性基金收缴，自2004年初至今，财政部每年公布一次《全国政府性基金项目目录》，并规定凡未列入其中以及未经国务院或财政部批准的政府性基金，公民、法人和其他社会组织应拒绝缴纳。但2004年以来，价格调节基金从未被纳入该目录。
　　然而，国家发改委对这此基金持支持态度。2011年10月，国家发改委办公厅在《关于地方政府是否有权设立和征收价格调节基金问题的复函》中明确：地方政府设立并完善价格调节基金管理，增强价格调控监管能力，《价格法》有明确规定，相关文件有明确要求，无需报国家有关部门批准。
　　另外，清华大学法学院易延友教授表示，政府性基金的设立有严格规定，价格调节基金涉及纳税人基本财权，必须遵循国务院给财政部的授权，通过财政部审批，否则就是违法。但是财政部很难直接强制各地方政府停止征收。对此魏岩表示很无奈，法律并未赋予财政部此项权力，因此仅能通过一些个案批复，并抄送相应地方政府的形式表达对此基金的态度。
　　
　　规范非税收入虽迫在眉睫仍需循序渐进
　　虽然很多企业竭力使用话语权力争免征机会，但苦于发改委和财政部对价格调节基金的观点不一，企业对此基金的征收标准修订，甚至整体废除的期待可能遥遥无期。一名餐饮企业负责人向记者表示，已有不少大型国有企业“近水楼台先得月”通过向财政部单独申请的办法，获得了后者批复，获准拒绝缴纳价格调节基金，企业再拿此类批复函与地方政府博弈，最终得以豁免。但是，个别企业的单打独斗力量有限，对于规模小和相对弱势的企业无济于事。
　　对于价格调节基金的未来，魏岩表示，如果要全面清理价格调节基金，最根本的办法是修改《价格法》，但是目前此议程并未进入相应修法程序。他说，对于财政部而言，解决价格调节基金问题，目前比较现实的路径是，利用今年几部委联合向国务院上报资源税改革方案的机会，清理各地向资源能源企业乱收费的措施。由于大部分省份的价格调节基金都会向资源类企业征收，如果国务院清理乱收费的措施落实，将为全面清理该基金打下一定基础。
　　财政部财政科学研究所副所长苏明曾在一次新闻发布会上表示，类似价格调节基金这样的政府性基金较多，如山西和内蒙古的“煤炭可持续发展基金”等，都是属于地方政府的非税收入，多年来，这部分非税收入处于中央默许、地方频繁增设状态，征缴和管理都比较混乱。他认为，未来在财税方面，中央和地方政府应该实行“大集中、小分散”的模式管理，即中央在财权和税权上实现“大集中”，而在具体税目、征收对象和税率在区间内的浮动情况则实现地方政府的“小分散”。目前，地方政府征收的很多费和基金就分散过度，应进一步收紧，实现小分散，这样才能达到对政府性基金这样的非税收入管理的目的。
　　总而言之，规范地方非税收入是一个庞大工程，并非一朝一夕之事也不可能一撮而就，需有条不紊，循序渐进，企业诉说的同时也应理解政府。但企业“抱怨”之声也不可听之任之，改革也是迫在眉睫。期盼在不久的将来，几大部委尽快通过交流、协商，不断完善和修订地方非税收入征收管理办法，地方政府也应当好“钱管家”，做到“取之于民，用之于民”。