中国财政体制改革路径探析1(转载)

　　1994年我国实行的分税制财政体制改革虽然基本建立了比较规范的中央政府与地方政府间的财政分配关系，但地方各级政府间的财政关系并未理顺，由此成为导致省以下地方财政困难的重要原因。因此，创新我国财政体制，在中央、省、市(县)三级财政管理级次下明确界定和合理划分各级政府的事权和财权以及相应的财政收支范围，建立规范化的转移支付制度，最终保障各级政府行使职能的资金需要，这些都具有重要的理论和现实意义。
　　财政体制一直是理论界和实际工作部门探讨最多的财政问题，也是至今仍未解决好的问题。与正在进行的市场化改革相适应，我国财政体制的选择是实行分级财政体制。1994年实施的分税制符合财政体制改革的方向，但是，随着地方财政，尤其是基层财政的日益困难，学术界对财政体制改革的方向产生了两种不同的思路:一种观点认为，基层财政困难是因为分税制不适合作为省以下政府财政关系的统一制度安排，应该因地制宜实行差异化的省以下政府间财政体制;另一种观点则认为，基层财政困难是由于省以下分税制没有真正进入轨道，基层财政解困的出路只能是完善分税制。笔者以为:完善以分税制为基础的分级财政体制是我国财政体制改革的正确方向，这是由市场经济体制所决定的，但是，进一步改革的路径须突破现有五级政府结构模式所决定的五级财政层级，这是改革的关键。
　　一、财政体制改革涉及的理论问题
　　财政体制是处理一国各级政府间财政关系的基本制度，其核心是各级政府预算收支范围和管理权限的划分以及相互间的制衡关系[1">。确立财政体制的根本目的是为了保证国家财力在各级政府间合理分配，保障各级政府行使职能的资金需要，提高财政资金管理和使用的效率。财政体制的主要内容包括政府财政管理级次的确定、财政收支范围的划分以及财政转移支付制度的安排等方面。无论何种类型的财政体制，其设计、完善都是从以下几个方面作出的 1.政府财政管理级次。政府财政管理级次是政府分级管理体制的必然要求。迄今为止，世界绝大多数国家的政府都实行分级管理制度，即一个国家的政府不是由单一的或完全集中的一级组成，而是多级政府组成的政府体系。财政是以政府为主体的经济活动，是为实现政府职能服务的，因此，有一级政府就有一级财政，这就形成了多级政府间的财政分配关系。如何处理政府间的财政分配关系，则是一个关于财政分权的问题。所谓财政分权是指给予地方政府一定的财力支配权和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果是使地方政府能够提供更多更好的服务。西方财政理论关于财政分权问题的解释是:公共产品的层次性决定其供给的层次性。按照权利与义务对等的原则，地方受益的公共产品应由地方政府提供，全国受益的公共产品应由中央政府提供。财政分权有利于资源的优化配置，提高人民的福利水平。因为地方性公共产品由地方政府提供能更符合效率原则。对此，施蒂格勒(George Stigler)提出了两个理由:一是地方政府比中央政府更了解它所管辖的选民的效用和需求，二是不同地区的居民有权选择自己消费的公共产品的种类和数量[2">。奥茨(Wallace E. Oates)也认为:“让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民，则总要比中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。”[3">蒂布特(Charles Tiebout)通过“以足投票”理论，论证了如果允许居民在各地区之间 由流动，那么，个人的自由选择和组合，将形成各地方政府的竞争局面，从而迫使政府的财政决策更好地反映纳税人的偏好，促进全国福利水平的最大化[4">。与多级政府管理相适应，财政预算管理级次也呈多级化，无论是联邦制国家，还是单一制国家，政府财政管理级次通常为三级架构。

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